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“Hay que entender el proceso de formalización minera en un horizonte temporal más amplio”

Una conversación con Lenin Valencia, autor del libro “Madre de Dios: ¿podemos evitar la tragedia?”

PUBLICADO: 2014-07-18

En este necesario estudio auspiciado por la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, Lenin Valencia (sociólogo e investigador afiliado a la SPDA) recorre la historia de las leyes con las que, desde el 2002, el Estado ha venido intentando formalizar la minería en Madre de Dios. Con marchas y contramarchas, con instituciones estatales con distintas funciones y con ministerios compitiendo entre sí, el proceso de formalización –muestra Madre de Dios: ¿podemos evitar la tragedia?– son la expresión de las contradicciones de un Estado que se vio desbordado por un problema para el cual, hasta hoy en día, no encuentra una solución. En esta conversación también se repasan las dificultades que supone la realización del trabajo de campo en Madre de Dios para un investigador, y las ásperas dinámicas que han entablado las federaciones mineras y las ONG ambientalistas en la región.


Por lo que estuve leyendo, el libro que acabas de publicar es un recuento histórico de las leyes de la formalización minera en Madre de Dios.
El propósito, efectivamente, era hacer un balance histórico de lo que había pasado desde el 2002. Generalmente se entiende, en tanto la prensa ha abordado el tema desde el 2009 cuando ya los problemas de Guacamayo y La Pampa eran evidentes, que los esfuerzos del Estado se remiten al proceso comenzado por Brack, en adelante. Pero en verdad hay una historia más larga que es necesario tomar en cuenta para entender cuáles son las lógicas de los actores en el proceso de formalización. Hay motivaciones para entender por qué la gente actúa de una manera u otra. Ése era el propósito del estudio, remitirnos hasta el 2002 para entender el proceso de formalización en un contexto más amplio. 
Una de las cosas más interesantes del libro, y que muestras allí bastante bien, son las contradicciones dentro del mismo Estado respecto de la política de formalización minera. Por ejemplo, algo muy claro: esta competencia entre el MINAM y el MEM. El hecho de presentar al Estado no como una unidad, indivisible y lógica, sino todo lo contrario, es bastante interesante.
En Madre de Dios se refleja mucho de lo que le pasa al Estado, las contradicciones dentro de él, entre los ministerios. En el caso de la minería informal se nota en este esfuerzo de recuento  que hay un mayor conflicto dentro del propio Estado cuando se comienza a generar una institucionalidad más fuerte con el Ministerio del Ambiente. Hasta antes la batuta había estado a cargo del Ministerio de Energía y Minas, que tenía una autonomía bastante grande en torno a lo que se hacía en el sector. La PCM entra con mucho más fuerza luego del 2007 porque se da cuenta que el tema se le escapa de las manos al Ministerio de Energía y Minas y, obviamente, por la expectativa social, de la opinión pública acerca del rol del Ministerio del Ambiente en una tragedia ambiental como la que estaba ocurriendo allí. Era lógico que entrara. Allí es cuando se empieza a notar con más fuerza, por lo menos en el caso de la minería informal, estos choques de enfoque en varios temas. En el libro se presenta el caso del uso de maquinaria. Cómo han habido señales en distintos sentidos desde ambos ministerios. Con un ministerio que desautoriza a otro en temas que ya se habían acordados. En el caso de la maquinaria o equipos que se podían usar en minería no es que se prohíba o no cierto tipo de maquinaria, sino que no quedan claros los criterios técnicos para definir qué tipo de maquinaria puede usarse. Ya sea que se prohíba totalmente o se permita algún tipo de maquinaria. Por lo menos yo, durante el estudio no he encontrado sustentos técnicos. En estos casos, esas normas parecían más bien el fruto de la presión política, de la agenda política del momento, la que determinaba qué tipo de maquinaria se permitía y qué tipo no.
¿No sospechas que pudo haber un lobby detrás, porque finalmente, quienes proveían de maquinaria a los mineros eran Volvo y Ferreyros, que deben tener una relación con el Ministerio de Energía y Minas.
Si, creo que sí. Creo que es eso,  para zonas como Huepetuhe, donde se usa bastante el tipo de maquinaria que ellos venden, y es indispensable para la manera de trabajar que se hace allí. Pero en otros tipos de zonas, en llanuras….la gran disputa de los mineros ha sido siempre por la prohibición de dragas y similares, que no quedaba claro por qué se prohibía los similares y ha habido siempre bastantes demandas de estos gremios para que se especifique qué se entendía en la norma por “similares”. Ese tema ha sido bastante disputado, y se han notado allí las tensiones y los distintos puntos de vista de los ministerios, como digo, la situación no se definía por criterios técnicos claros sino por la situación del momento y por qué ministerio tenía más peso político para tomar una decisión determinada. Eso le resta fuerza y legitimidad a la política que se quiera trazar para regular un sector.
Ahora, una cosa que también me resultó interesante es un testimonio de una persona que dice que a partir de la prohibición de la minería en los ríos creció la deforestación.
Es una opinión que he encontrado bastante en campo, no sólo de actores vinculados a la minería (uno podría esperar una respuesta de ese tipo de actores vinculados a la minería) sino también de gente de ONG u otras instituciones. Concretamente César Ascorra me comentaba que, desde su perspectiva, el prohibir cualquier tipo de minería en ríos hacía que quienes habían estado trabajando sobre los ríos se movieran a los bosques. Y eso podía tener impactos mucho mayores. Creo que es algo que se tendría que discutir más, con argumentos técnicos. El estudio que yo he presentado no puede determinar si hay o no mayor impacto, pero sí presentar a la opinión pública puntos de vista que no son tan visibles en el debate.
Me llamó la atención que recién apareciera la palabra “ilegal” en la legislación a partir del 2011. ¿Tu crees que el Estado ha ilegalizado a la minería en Madre de Dios? Ése es uno de los argumentos de Salhuana. ¿El Estado ha empujado a los mineros hacia la ilegalidad?
Creo que hay minería que se hacía pasar por pequeña o artesanal que, bajo ese esquema, vulneraba derechos de otros individuos y de maneras de por sí ilegales. Una de las limitaciones de la legislación que data del 2002 es que no había una figura jurídica para poder tipificar esos delitos. Creo que no hay suficiente claridad acerca de cómo se usa el término “ilegal”, y a veces eso puede terminar afectando a mineros que sí son artesanales o pequeños. En el libro presento un cuadro donde explico cómo ha ido cambiando la definición de ilegal. Desde una primera definición que convertía a todos los mineros automáticamente en ilegales, luego otra, que establecía tres categorías, llamémosles a b y c, y entonces un minero ilegal era aquél que compartía esas tres características, a b y c. Si no me equivoco, el decreto 1105 convierte esas tres categorías en a ó b ó c. Eso da una discreción a la autoridad para determinar, probablemente de manera arbitraria, quién es ilegal o quién no. Creo que ha sido una respuesta desesperada del Estado frente a una situación que ya se había salido de las manos pero que ha terminado afectando a pequeños mineros y mineros artesanales. Aunque el propósito era detectar a aquellos que se estaban haciendo pasar por pequeños mineros y que sus volúmenes de producción eran muchos mayores y merecían estar trabajando ya en el régimen general.
Hay algo que he extrañado en la la lectura del libro. Por un lado es lógico, porque finalmente estás hablando de leyes, y desde esa perspectiva necesitas situarte en una especie de olimpo para mirar el panorama general; pero al mismo tiempo hubiese complementado bastante bien al estudio una perspectiva más de campo, desde los mismos actores. Me parece que al principio del libro mencionas que fue difícil hacer trabajo de campo en Madre de Dios. Cuéntame un poco acerca de eso.
Es una limitación que yo mismo reconozco del estudio: la dificultad de poder acceder a la perspectiva de los actores mineros, sobre todo de sus dirigencias. Y en general, a la dificultad que significaba hacer investigación en un contexto bastante conflictivo, de interdicciones e incremento de la inseguridad en zonas como La Pampa. En ese contexto ha sido difícil poder recoger una cantidad de testimonios mayor. Pero, sí se ha podido hablar con mineros antiguos. Con Miguel Herrera, por ejemplo, un minero que formó alguna vez parte de la dirigencia de Fedemín. Lo que falta es recuperar la perspectiva de los propios actores. La propuesta que hacemos en el libro sobre la tipología del actor minero creo que tiene que seguir afinándose. Pero es importante que haya una claridad respecto a qué tipo de actor el Estado está desarrollando sus políticas.
Hacer una diferenciación
Exacto. Porque lo que hemos propuesto en el estudio a partir de la revisión de la información estadística y de testimonios y otras fuentes es que hay mineros con lógicas distintas. Los que llegaron hace 20 o 30 años, que tienen un vínculo mucho más fuerte con el territorio, que tienen conflictos pero también tienen relaciones de cooperación. No es una relación abiertamente antagónica, son relaciones en las que han tenido que aprender a desarrollar con otros actores (agricultores, comunidades indígenas, etc.) acuerdos informales de convivencia. Y están estos otros, los que llegaron con la fiebre del oro. Esta tercera fiebre del oro no es como las dos anteriores. Es exponencialmente mayor, mucho más compleja, y ha generado dinámicas que antes no se habían presentado en Madre de Dios, que se evidencian en el número de hectáreas que se han deforestado en tan sólo 7 años. Es por eso que el estudio trata de hacer esta caracterización de actores, tratando de demostrar que hay algunos que tienen mayores probabilidades de formalizarse y hay otros que no es que no puedan formalizarse pero el Estado debería pensar cómo se adapta a las lógicas de esos actores.
Vinculado a la posibilidad de hacer trabajo de campo en Madre de Dios, es que en el estudio no hay una posición política expresa. En tanto hay un enfrentamiento entre las ONGs ambientalistas o vinculadas con el medio ambiente y las federaciones de mineros, ¿crees que el hecho de ser un investigador de la SPDA pone alguna limitación para hacer trabajo de campo en Madre de Dios? ¿Desde qué posición, tanto personal como institucional, se escribe el libro? Por otro lado, en el libro hay un espacio temporal que acaba en el 2013, entonces difícilmente podrías vislumbrar lo que pasó en marzo y abril en Madre de Dios, pero parte de lo que hemos estado investigando aquí en La Mula ha sido cómo las últimas leyes de formalización y represión de la minería terminan constituyendo en la práctica un estado de excepción, de suspensión de derechos civiles. ¿Qué pasa, por otra parte, con el sistema de concesiones del Estado, que es lo que está en el fondo de todo esto? Ese sistema es el que genera la superposición de derechos, y tiene que ver ya no solamente con pequeños o medianos mineros, en la práctica, sino con grandes capitales mineros. ¿Qué posición tendría el estudio respecto de cambiar directamente el sistema de concesiones y atacar uno de los fondos del problema?
Cada quien escribe desde una posición determinada. Yo entiendo que la organización para la que trabajo tiene entre sus principales agendas el manejo sostenible de recursos naturales. Por eso es que la SPDA en Madre de Dios ha puesto el énfasis en trabajar con aquellos que se ven afectados por esta fiebre extractiva. También se nota, dentro de la prensa nacional, que se ha tendido a invisibilizar a los afectados por la minería. La historia ha sido narrada en términos del conflicto entre estos ‘cuasi delincuentes’ y el Estado. El estudio adopta una perspectiva histórica para complejizar a los actores, no presentarlos simplemente como buenos o malos, sino presentar sus historias. Mostrar que no es una sola la motivación de los individuos para actuar de determinadas maneras.

El proceso de investigación, personalmente, fue bastante complejo, no sólo por las limitaciones en campo para acceder a la información, sino también porque las organizaciones que trabajan el tema de manejo de recursos naturales o medio ambientales, probablemente por su propia lógica cotidiana, ven con más recelo las actividades mineras. Eso es hasta cierto punto entendible. Pero sí diría que he tenido siempre la libertad de expresar mi posición, incluso cuando han habido desacuerdos dentro de la propia institución respecto de las formas en las que presentaba la información. De alguna manera eso se ve reflejado en el estudio. Yo tengo mi propia visión de lo que significa la palabra “desarrollo” y “desarrollo sostenible”, pero en este caso como investigador he tratado de controlar esa variable para presentar de la manera más objetiva posible distintos puntos de vista de actores mineros, de afectados por la minería, de especialistas que trabajan en el tema en Madre de Dios. Sabes que lograr algo como la objetividad es bastante difícil, sobre todo en las ciencias sociales.

Respecto de la creación del estado de excepción yo diría que el Estado peruano ha tratado históricamente a Madre de Dios como un espacio de excepción. Esta no es la primera vez. Ahora más bien está enfocado en tratar de controlar la expansión de la minería, pero desde la década del 70 los pueblos indígenas, por ejemplo, han sido tratados excepcionalmente al no brindárseles un reconocimiento pleno de sus derechos colectivos y territoriales.

El tema de concesiones es central dentro de la problemática minera, pero no lo hemos explorado en profundidad sino que lo hemos mencionado como uno de los obstáculos para este último proceso de formalización. Personalmente creo que es parte de la herencia de más de 20 años en la generación de una institucionalidad para el acceso a recursos naturales. Y que lo pasa en la pequeña minería y en la minería informal es el reflejo de la forma en la que se ha concebido la relación que debe tener el Estado con los ciudadanos en cuanto al acceso a recursos naturales.

Cuando fui al campo encontré con que uno de los grandes retos era formalizar a los mineros para poder regularlos y que eventualmente se pudiera hacer de esa minería una minería más sostenible, más respetuosa con el medio ambiente, con mejores prácticas laborales, sin trata de personas, en fin, sin toda la problemática asociada a ella, pero, paradójicamente, las instituciones, y entre ellas muchas ONGs, no estaban trabajando con los mineros sino contra los mineros. Con el diálogo ahora roto, ¿cómo se podría volver a sentarlos en la mesa y que se puedan volver a generar espacios de dialogo como los que mencionas en el libro, estas mesas de trabajo donde había varios actores distintos negociando?  
Tengo la impresión que la agenda está muy puesta en las interdicciones y eso efectivamente polariza el escenario. Y hay más bien que empujar, pero de una manera mucho más concreta y sincera, la formalización, que es el ámbito donde se pueden encontrar puntos mínimos de acuerdo para comenzar una agenda más consensuada. Yo no diría que las ONG o las instituciones que trabajan en medio ambiente están en contra de la minería. Lo que sí diría es que hay que trabajar, y diría, como auto crítica, que las propias instituciones públicas y privadas que trabajan el tema medio ambiental, deberían trabajar también cómo son percibidas por los actores en campo. Yo también he encontrado esta opinión: que las instituciones y las personas que trabajan en medio ambiente están en contra de la minería. Diría que más que estar en contra, es que tienen prioridades distintas. Su prioridad no es promover la minería en un territorio que, se entiende, es conocido como la capital de la biodiversidad en el Perú. Sería contradictorio. Creo que hay que abordar más el tema de la formalización porque es allí donde se pueden encontrar puntos de acuerdo.

Por ejemplo: del total de actores mineros, ¿quiénes están trabajando propuestas para una minería sostenible? Y las hay. El problema es que el Estado no las hace visibles, no las detecta, no les da el soporte necesario para que puedan florecer y se pueda demostrar que en Madre de Dios es posible tener pequeña minería y minería artesanal sostenibles. Experiencias hay. Focalizándonos en actores que tienen una agenda sostenible se puede comenzar a romper la polarización mineros vs el resto, que finalmente no va a llevar a nada.

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